Usvojen Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja objavljen je u „Narodnim novinama“, broj 41/2021., dana 16. travnja 2021., a stupio je na snagu 24. travnja 2021. godine. Na početku, ističemo kako je usvojen Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja umjesto donošenja novoga Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, budući da zbog pravnog načela zabrane retroaktivne primjene zakona, AZTN u slučaju donošenja novoga Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja ne bi imao zakonsku osnovu, odnosno mogućnost pokrenuti i voditi postupak protiv poduzetnika koji su teško narušili tržišno natjecanje, primjerice sklapanjem zabranjenih horizontalnih sporazuma (kartela) prije stupanja na snagu novoga zakona. Naime, karteli predstavljaju jedno od najtežih povreda prava tržišnog natjecanja koji se u pravilu otkrivaju 3 do 5 godina od njihovog sklapanja pa bi takve povrede zakona ostale u velikom dijelu neprocesuirane i nesankcionirane.

Radi lakšeg snalaženja adresata ovoga Zakona, AZTN je izradio neslužbeni pročišćeni tekst Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine“, br. 79/09., 80/13. i 41/21.) koji možete pronaći na poveznici ZAKON O ZAŠTITI TRŽIŠNOG NATJECANJA – Neslužbeni pročišćeni tekst

  1. RAZLOZI ZBOG KOJIH JE TREBALO DONIJETI ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O ZAŠTITI TRŽIŠNOG NATJECANJA

Republika Hrvatska imala je obvezu u nacionalno zakonodavstvo iz područja zaštite tržišnog natjecanja prenijeti Direktivu (EU) 2019/1 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o ovlašćivanju tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje za učinkovitiju provedbu pravila o tržišnom natjecanju i osiguravanju pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta (SL L 11, 14. 1. 2019.) (u daljnjem tekstu: Direktiva ECN+). Svrha koju Direktiva ECN+ treba ostvariti je osigurati neovisnost tijela nadležnih za zaštitu tržišnog natjecanja država članica Europske unije, dostatne resurse za provedbu njihovih ovlasti, minimalne ovlasti koje ta tijela moraju imati te mogućnost izricanja novčanih kazni i dnevnih novčanih kazni za utvrđene povrede, a sve u cilju ujednačene i učinkovite  primjene članaka 101. ili 102. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL C 115 od 9. 5. 2008.; u daljnjem tekstu: UFEU).

Iako je nacionalno zakonodavstvo u području zaštite tržišnog natjecanja u značajnom dijelu već usklađeno s pravnom stečevinom Europske unije donošenjem Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine“, br. 79/09. i 80/13.; u daljnjem tekstu: ZZTN) te 11 podzakonskih akata (uredbi) neophodnih za provedbu ZZTN-a, ovim Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (u daljnjem tekstu: Zakon), odnosno prijenosom Direktive ECN+ u nacionalno zakonodavstvo, u cijelosti će se nacionalno zakonodavstvo iz područja zaštite tržišnog natjecanja uskladiti s pravnom stečevinom Europske unije.

Pored navedenoga, kao rezultat više od desetogodišnje primjene važećeg ZZTN-a u praksi, bilo je potrebno i dodatno uređenje nekih odredbi koje nije značajno, ali je poboljšan izričaj tih odredbi kako ne bi bilo dvojbi u njihovom tumačenju.

  1. PITANJA KOJA SE ZAKONOM RJEŠAVAJU

Ovim Zakonom osigurava se viši stupanj neovisnosti AZTN-a kao nacionalnog tijela nadležnog za zaštitu tržišnog natjecanja u Republici Hrvatskoj, dostatni resursi za provedbu ovlasti AZTN-a, uvode se nove ovlasti koje AZTN mora u skladu s Direktivom ECN+ imati, među ostalima ovlast izricanja novčanih kazni ili dnevnih novčanih kazni za utvrđene povrede, a sve u cilju ujednačene i učinkovite  primjene članaka 101. ili 102. UFEU.

U postupcima koji se odnose na povredu ZZTN-a te članka 101. ili članka 102. UFEU, moraju se poštovati opća načela prava Europske unije i Povelja Europske unije o temeljnim pravima.

AZTN se ovim Zakonom statusno određuje kao opće, nacionalno regulatorno tijelo nadležno za zaštitu tržišnog natjecanja na svim tržištima. Na taj način uskladit će se pravni status AZTN-a sa sadržajem poslova koje AZTN stvarno obavlja. Pravni položaj, neovisnost, ustrojstvo i resursi AZTN-a usklađeni su s Direktivom ECN+ pa se time osigurava institucionalna, financijska i operativna neovisnost AZTN-a. Također, AZTN će se upisati u sudski registar kao javna ustanova. Ovim Zakonom uređeno je da Vijeće i službene osobe iz stručne službe, kao tijela AZTN-a, provode svoje ovlasti iz ZZTN-a neovisno o političkom i drugom vanjskom utjecaju te bez traženja i primanja uputa od Vlade Republike Hrvatske ili bilo kojeg drugog javnog ili privatnog subjekta pri obavljanju svojih dužnosti i izvršavanju svojih ovlasti, ne dovodeći u pitanje pravo Vlade Republike Hrvatske da, prema potrebi, donese pravila u pogledu opće politike koja nisu povezana sa sektorskim istraživanjima ili postupcima u nadležnosti AZTN-a.

AZTN-u se sukladno fiskalnim mogućnostima državnog proračuna Republike Hrvatske osiguravaju dostatna financijska sredstva za učinkovito obavljanje njegovih ovlasti, odnosno za osiguranje svih potrebnih resursa za provedbu ZZTN-a, a riječ je o ljudskim resursima – kvalificiranim zaposlenicima, tehnološkim i tehničkim resursima.

Ovim Zakonom definiraju se pojmovi koji se često koriste, primjerice: „kartel“, „tajni kartel”, „pokajnički program“, „izjava poduzetnika pokajnika“, „tijelo podnositelj zahtjeva”, „tijelo primatelj zahtjeva”, a posebno se u definiciji poduzetnika uređuje kako se poduzetnikom smatra i udruženje poduzetnika te se uređuje pojam „poduzetnici u postupcima ocjene koncentracija“.

AZTN-u je ovim Zakonom omogućeno da i u rješenju kojim se utvrđuje zabranjeni sporazum kao mjeru za otklanjanje štetnih učinaka zabranjenog sporazuma, može poduzetniku odrediti mjeru praćenja poslovanja i/ili strukturnu mjeru koje su proporcionalne počinjenoj povredi i neophodne da bi se ta povreda uspješno otklonila. Pritom, strukturna mjera može se odrediti samo u slučaju ako ne postoji jednako učinkovita mjera praćenja poslovanja ili, ako je ta mjera veće opterećenje za poduzetnika od strukturne mjere.

Vezano uz privremene mjere, ovim Zakonom određeno je kako privremena mjera u pravilu ne može biti dulja od 12 mjeseci te da će AZTN u slučaju izricanja privremene mjere radi narušavanja tržišnog natjecanja u smislu članka 101. i/ili članka 102. UFEU obavijestiti Europsku mrežu za tržišno natjecanje.

Zahtjevi koje AZTN uputi strankama u postupku i drugim osobama, moraju biti razmjerni te ne smiju stranke u postupku te druge pravne i fizičke osobe prisiliti na priznanje povrede ZZTN-a te članka 101. i/ili članka 102. UFEU.

AZTN se ovim Zakonom ovlašćuje za donošenje rješenja kojom se odbacuje inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti u smislu ZZTN-a i članaka 101. i/ili 102. UFEU, koju nakon razmatranja njezinog sadržaja, AZTN ne smatra prioritetom u radu. U pravilu će takvo rješenje AZTN moći donijeti ako procijeni da nije riječ o značajnom narušavanju tržišnog natjecanja. Podnositelj inicijative će moći tužbom pokrenuti upravni spor i protiv takve odluke AZTN-a.

Nadalje, ovim Zakonom uvode se novi pravni instituti, primjerice: „Obvezni razgovori“, „Dnevne novčane kazne“, „Jedinstveni instrument“, „Nagodbe u postupcima utvrđivanja kartela“, a dodatno se razrađuje pravni institut „Uvid u izjave pokajnika i prijedloge za nagodbu“. Posebno se propisuje izricanje novčane kazne u slučaju kada je povredu počinilo udruženje poduzetnika.

Novim pravnim institutom „Obvezni razgovori“, AZTN će u svrhu primjene odredaba ZZTN-a te članka 101. ili članka 102. UFEU, tijekom prethodnog ispitivanja stanja na mjerodavnom tržištu, dakle prije pokretanja postupka u smislu članka 39. ZZTN-a, radi utvrđivanja dostatnih indicija za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, ali i tijekom postupka, biti ovlašten pisanim zahtjevom pozvati radi saslušanja predstavnike poduzetnika ili predstavnike udruženja poduzetnika, predstavnike drugih pravnih osoba ili fizičku osobu, ako bi te osobe mogle imati informacije od značaja za primjenu odredbi ZZTN-a te članka 101. ili članka 102. UFEU. Pritom, zahtjev AZTN-a mora biti razmjeran i ne smije se pozvane osobe prisiliti na priznanje povrede ZZTN-a te članaka 101. ili 102. UFEU. Pozvane osobe obvezne su se odazvati pozivu AZTN-a. AZTN će na obvezne razgovore u pravilu pozivati zakonske zastupnike poduzetnika ili udruženja poduzetnika ili drugih pravnih osoba, odnosno odgovorne osobe u tim poduzetnicima ili udruženjima poduzetnika ili u pravnim osobama, a fizičke osobe-zaposlenike poduzetnika sadašnje i bivše će u pravilu pozivati u postupku, osobito tijekom nenajavljene pretrage.

Uvođenjem pravnog instituta „Dnevne novčane kazne“ utvrđuju se povrede ZZTN-a za koje se može poduzetniku ili udruženju poduzetnika izreći dnevna novčana kazna te uvjeti i način izricanja dnevne novčane kazne za te povrede. Riječ je o povredama zbog nepostupanja po zahtjevu AZTN-a, zbog neodazivanja na obvezne razgovore ili zbog ometanja provedbe nenajavljene pretrage. Također, dnevne novčane kazne mogu se izreći i zbog nepostupanja po određenim rješenjima AZTN-a i to u dijelu naloga o izvršenju mjera. AZTN će izreći dnevnu novčanu kaznu kada ocijeni da je dnevna novčana kazna razmjerna težini i trajanju povrede, posljedicama te povrede za druge poduzetnike na tržištu i za potrošače, odnosno kada je riječ o kratkom trajanju povrede pa je stoga izricanje dnevne novčane kazne svrsishodno i ima odvraćajući učinak. U tom slučaju, dnevna novčana kazna zamjenjuje novčanu kaznu utvrđenu ZZTN-om za istu povredu.

Posebno se uređuje izricanje novčane kazne u slučaju kada je povredu počinilo udruženje poduzetnika. Ako AZTN utvrdi da udruženje poduzetnika nije solventno te ne može platiti dospjelu novčanu kaznu, udruženje poduzetnika dužno je od svojih članova zatražiti plaćanja i/ili dodatne uplate radi podmirenja novčane kazne.

Uvođenjem pravnog instituta „Nagodbe u postupcima utvrđivanja kartela“, stranci u postupku će se omogućiti da AZTN-u prizna povredu članka 8. Zakona i/ili članka 101. UFEU (riječ je o priznanju o sudjelovanju u zabranjenom horizontalnom sporazumu – kartelu ili tajnom kartelu što se smatra najtežom povredom u pravu tržišnog natjecanja) i to najkasnije u roku od 30 dana od dana zaprimanja Obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku te da podnese pisanu izjavu da odustaje od osporavanja rješenja AZTN-a u upravnom sporu. Budući da stranka tim priznanjem u ranoj fazi postupka pridonosi ekonomičnosti postupka, zauzvrat AZTN joj pod uvjetom da prihvati prijedlog za nagodbu određuje nižu novčanu kaznu u rasponu od 10 do 20 % u odnosu na kaznu koju bi AZTN stranci izrekao da nije podnijela prijedlog za nagodbu.

Također, ovim Zakonom uređeno je da će AZTN osloboditi od plaćanja novčane kazne onog sudionika zabranjenog horizontalnog sporazuma (kartela) ili tajnog kartela koji prvi obavijesti AZTN o zabranjenom horizontalnom sporazumu (kartelu) ili tajnom kartelu i dostavi podatke, činjenice i dokaze koji AZTN-u omogućuju pokretanje postupka i provođenje ciljane nenajavljene pretrage povezane s tajnim kartelom, pod uvjetom da AZTN još ne raspolaže dostatnim dokazima za pokretanje postupka i provođenje nenajavljene pretrage ili još nije proveo takvu pretragu ili koji su, prema mišljenju AZTN-a dostatni kako bi mogao utvrditi povredu obuhvaćenu pokajničkim programom iz članka 8. ZZTN-a i/ili članka 101. UFEU-a, pod uvjetom da AZTN još ne raspolaže dostatnim dokazima kojima bi se ta povreda mogla utvrditi i da nijedan drugi poduzetnik nije prethodno ispunio uvjete za odobrenje oslobođenja od plaćanja novčane kazne u vezi s tim tajnim kartelom. Pritom, prijavu poduzetnik može podnijeti kao punu ili skraćenu.

Dodatno se razrađuje pravni institut „Uvid u izjave pokajnika i prijedloge za nagodbu“, a koji ovlašćuje AZTN da odobri pristup izjavama poduzetnika pokajnika ili prijedlozima za nagodbu, samo strankama u postupku na koji se izjave pokajnika i prijedlozi za nagodbu odnose i za potrebe ostvarivanja njihovih prava na obranu u tom postupku ili u upravnom sporu pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.

Nadalje,  u skladu s Direktivom ECN+ posebno se uređuju uvjeti pod kojima se sadašnjim i bivšim direktorima, rukovoditeljima i drugim zaposlenicima poduzetnika koji su AZTN-u podnijeli prijavu za oslobođenje od novčane kazne u okviru pokajničkog programa neće izreći novčana kazna u upravnom postupku i upravnom sporu, a za te iste kategorije osoba i pod istim uvjetima Zakon propisuje da odluku o pokretanju kaznenog postupka protiv tih osoba donosi državni odvjetnik, sukladno propisima kaznenog zakonodavstva Republike Hrvatske. Državni odvjetnik može odlučiti da neće pokrenuti kazneni postupak ili može predložiti nadležnom sudu ublažavanje sankcije koja bi se trebala izreći u kaznenom postupku, ako državni odvjetnik procijeni da doprinos osobe u otkrivanju kartela nadilazi interes kaznenog progona i/ili sankcioniranja tih osoba.

Detaljnije se uređuje suradnja između tijela podnositelja zahtjeva, kao tijela nadležnog za zaštitu tržišnog natjecanja države članice Europske unije koje podnosi zahtjev za uzajamnu pomoć i tijela primatelja zahtjeva, kao tijela nadležnog za zaštitu tržišnog natjecanja države članice Europske unije koje primi zahtjev za uzajamnu pomoć. Vezano uz određene situacije u pružanju uzajamne pomoći određuje se nadležnost tih tijela i mjerodavno pravo za rješavanje sporova.

Putem obrasca „Jedinstveni instrument“ čiji sadržaj je propisan ovim Zakonom  uređuje se suradnja između tijela podnositelja zahtjeva koje podnosi zahtjev za uzajamnu pomoć i tijela primatelja zahtjeva koje primi zahtjev za uzajamnu pomoć.  Korištenjem ovoga instrumenta omogućit će se tijelu primatelja zahtjeva mogućnost izvršenja naplate novčanih kazni ili dnevnih novčanih kazni od poduzetnika koji su povrijedili članke 101. i 102. UFEU temeljem pravomoćnih odluka tijela podnositelja zahtjeva.

Zatim, ovim Zakonom propisano je kako su u rješavanju sporova nadležna tijela države članice Europske unije iz koje je tijelo podnositelja zahtjeva i na njih se primjenjuje pravo te države članice ako se odnose na zakonitost odluka tijela podnositelja zahtjeva o kojima AZTN treba obavijestiti u skladu s člankom 66. stavkom 6. ZZTN-a ili zakonitost odluke tijela podnositelja zahtjeva koju AZTN treba izvršiti u skladu s člankom 70.a ZZTN-a i na zakonitost jedinstvenog instrumenta kojim se omogućuje izvršenje u Republici Hrvatskoj. Sporovi radi mjera izvršenja koje je poduzeo AZTN ili radi valjanosti obavješćivanja koje je izvršio AZTN, u nadležnosti su tijela Republike Hrvatske i na njih se primjenjuje pravo Republike Hrvatske.

Radi otklanjanja dvojbi u tumačenju ZZTN-a, ovim Zakonom osigurat će se ispravna primjena članka 9. Uredbe Vijeća (EZ) br. 139/2004 koji se odnosi na slučaj kada Europska komisija u smislu ove Uredbe odluči ustupiti AZTN-u koncentraciju s učinkom na trgovinu između država članica Europske unije. AZTN će ocjenjivati dopuštenost te koncentracije u smislu ZZTN-a neovisno o tome ispunjavaju li sudionici ustupljene koncentracije prihodovne uvjete iz ZZTN-a, budući da oni ispunjavaju više prihodovne uvjete propisane Uredbom Vijeća (EZ) br. 139/2004.

Nadalje, osigurat će se ispravna primjena članka 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 u svezi primjene članka 101. i članka 102. UFEU. Naime, Uredba Vijeća (EZ) br. 1/2003 daje ovlast tijelima nadležnim za zaštitu tržišnog natjecanja država članica Europske unije za paralelnu primjenu prava tržišnog natjecanja Europske unije. U slučajevima kad je postupak pokrenut paralelnom primjenom nacionalnog prava i prava Europske unije, odnosno temeljem članka 8. ZZTN-a (zabranjeni sporazumi) i članka 101. UFEU ili temeljem članka 13. ZZTN-a (zlouporaba vladajućeg položaja) i članka 102. UFEU, u skladu s pravnom stečevinom Europske unije, tijela nadležna za zaštitu tržišnog natjecanja država članica Europske unije pa tako i AZTN, nisu ovlašteni donijeti odluku kojom se utvrđuje da nije narušeno tržišno natjecanje u smislu odredbi članaka 101. i 102. UFEU-a već mogu samo obustaviti postupak. Naime, rješenje o obustavi postupka AZTN-a omogućava Europskoj komisiji da može naknadno pokrenuti postupak ako to smatra svrsishodnim, što u slučaju donošenja rješenja AZTN-a kojim je utvrđeno da nije narušeno tržišno natjecanje, odnosno kojim je već meritorno odlučeno, ne bi Europska komisija mogla učiniti zbog primjene pravnog načela ne bis in idem (ne dva puta o istome).

Isto tako, ukida se institut „Obavijest o utvrđenom činjeničnom stanju“. Naime, strankama u postupku dostavlja se Obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku (prije donošenja konačnog rješenja) na koju se stranke imaju pravo pisano očitovati i dati svoje primjedbe te predložiti dodatne dokaze i svjedoke ako ih imaju. Stoga, dostava strankama još i Obavijesti o utvrđenom činjeničnom stanju, u primjeni ZZTN-a, pokazala se nesvrsishodnom procesnom radnjom koja nepotrebno odugovlači postupak. Naime, stranke imaju pravo na obranu u smislu Zakona o općem upravnom postupku sve do donošenja rješenja pa je strankama neupitno osigurano pravo na obranu sve do donošenja rješenja kojim se okončava postupak. Navedeno je u skladu i s praksom tijela nadležnih za zaštitu tržišnog natjecanja država članica Europske unije te same Europske komisije.

Također, uređuje se pojam zastare za izricanje i izvršenje novčanih kazni ili dnevnih novčanih kazni u slučaju trajanja postupka pred tijelima nadležnim za zaštitu tržišnog natjecanja drugih država članica Europske unije ili pred Europskom komisijom u vezi s povredom koja se odnosi na isto postupanje poduzetnika ili udruženja poduzetnika koji su zabranjeni člankom 101. ili člankom 102. UFEU.

Radi usklađivanja s Direktivom ECN+ ovim Zakonom određeno je kako će se za teške povrede  ZZTN-a te članka 101. ili članka 102. UFEU, novčanom kaznom propisanom za tu povredu kazniti poduzetnik koji postupa s namjerom ili nepažnjom. Pritom, pojmovi „namjera“ i „nepažnja“ tumače se u skladu sa praksom Suda Europske unije u primjeni članaka 101. i  102. UFEU, a ne u skladu sa značenjem tih pojmova u postupcima koje provode tijela kaznenog progona u vezi s kaznenim stvarima.

Nadalje, ovim Zakonom uređeno je da u postupku predlaganja predsjednika Vijeća i članova Vijeća, Vlada Republike Hrvatske objavljuje javni poziv za predlaganje kandidata za predsjednika Vijeća i članove Vijeća kako bi njihov izbor bio transparentan. Odabranog kandidata s javnog poziva Vlada Republike Hrvatske predlaže Hrvatskom saboru radi imenovanja na tu dužnost.

Zaključno, ovim Zakonom uređen je prestanak važenja Uredbe o skupnom izuzeću sporazuma o osiguranju („Narodne novine“, broj 78/11., dalje u tekstu: Uredba) kako bi se nacionalno zakonodavstvo uskladilo s pravnom stečevinom EU, budući da je Uredba Komisije (EU) br. 267/2010 od 24. ožujka 2010. o primjeni članka 101. stavka 3. UFEU na određene kategorije sporazuma, odluke i usklađena djelovanja u sektoru osiguranja s kojom je spomenuta hrvatska Uredba bila usklađena prestala važiti 31. ožujka 2017. Slijedom navedenog, radi pravila konvergencije koje propisuje prednost primjene članaka 101. i 102. UFEU na sporazume s prekograničnim učinkom na zajedničkom tržištu temeljem odredbe članka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003, navedenu Uredbu, više nije svrsishodno primjenjivati.