Intervju s potpredsjednikom češkog Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja

Češki Ured za zaštitu tržišnog natjecanja središnje je tijelo državne uprave odgovorno za stvaranje uvjeta koji pogoduju i štite tržišno natjecanje, nadzor javne  nabave te savjetovanje i praćenje dodjele državnih potpora. Ured se aktivno bori protiv protutržišnih praksi, s posebnim naglaskom na sprječavanje namještanja ponuda u postupcima javne nabave, provođenje sektorskih istraživanja u lancu opskrbe hranom te promicanje pokajničkog programa i drugih instrumenata prevencije. Povodom gostovanja predavačice iz češkog Ureda na seminarima u okviru TSI projekta, AZTN je razgovarao s potpredsjednikom češkog Ureda, gospodinom Kamilom Nejezchlebom, o izazovima, strategijama Ureda, suzbijanju zabranjenih dogovora u postupcima javne nabave, inflaciji i nepoštenim trgovačkim praksama u lancu opskrbe hranom, te promicanju znanja o tržišnom natjecanju.

Opća provedba propisa i politika tržišnog natjecanja

Češko tijelo za tržišno natjecanje je vrlo proaktivno u suzbijanju protutržišnih postupanja. Koje ključne strategije su pridonijele vašem uspjehu u provođenju zakona o tržišnom natjecanju, posebno u usporedbi s drugim regulatorima EU-a?

Uz standardne strategije zaštite tržišnog natjecanja, Ured za zaštitu tržišnog natjecanja Češke Republike fokusira se i na područja za koja vjerujemo da mogu doprinijeti otkrivanju kršenja pravila o tržišnom natjecanju. Jedno od takvih područja je produbljivanje suradnje s drugim institucijama. Posljednjih godina intenzivirali smo suradnju s nekoliko subjekata, posebno s provedbenim tijelima, kako bismo osigurali sveobuhvatan pristup otkrivanju i procesuiranju protutržišnih postupanja. Konkretno, suradnja ima za cilj identificirati slučajeve i proslijediti vrijedne informacije o mogućem protutržišnom postupanju koje bi nas moglo zanimati.

Također prepoznajemo važnost prevencije protutržišnih postupanja, zbog čega redovito organiziramo edukativne događaje (treninzi, seminari) o praksama tržišnog natjecanja za različite skupine subjekata, npr. o namještanju ponuda, narušavanju tržišnog natjecanja od strane javnih tijela itd., te educiramo poduzetnike kako bi bili svjesni potencijalnih rizika povezanih s mogućim protutržišnim ponašanjem. U tu svrhu smo također kreirali e-učenje o namještanju ponuda u postupcima javne nabave i uspješno obučili više od dvjesto naručitelja, što smatramo jednim od ključnih elemenata u prevenciji namještanja ponuda.

Nastojimo kontinuirano promovirati pokajnički program, koji potiče sudionike kartela da ih otkriju u zamjenu za smanjenje ili oslobođenje od kazne. U 2023. godini proširili smo pokajnički program na vertikalne sporazume i očekujemo veći uspjeh u otkrivanju protutržišnog ponašanja, posebno u slučajevima utvrđivanja preprodajnih cijena (RPM).

Koji su najveći izazovi s kojima se vaša agencija suočava prilikom istraživanja i procesuiranja protutržišnog postupanja, posebno namještanja ponuda? Kako prevladavate te izazove?

Suočavamo se s nekoliko izazova u istraživanju i procesuiranju protutržišnog ponašanja. U slučaju kartela u namještanju ponuda, protutržišne prakse često su skrivene i teško dokazive. Primarni cilj poduzetnika je minimizirati tragove svog ponašanja, što čini dokazivanje takvih sporazuma sve težim, posebno s obzirom na brzi razvoj tehnologije. Kako poduzetnici traže sve sofisticiranije metode za prikrivanje svog ponašanja, moramo biti izuzetno oprezni i nastojati pratiti trenutne trendove.

Međutim, jasno je da će se tijela za tržišno natjecanje u takvim slučajevima uvijek suočavati s ograničenjima u dokazivanju, posebno kada je riječ o izravnim dokazima. Nastojimo prevladati te izazove, primjerice, našim proaktivnim pristupom i naglaskom na prevenciji. Kao što sam već naveo u svom odgovoru na prvo pitanje, smatramo važnim učinkovito surađivati s drugim institucijama, koristiti alate za otkrivanje kartela poput pokajničkog programa i sudjelovati u podizanju svijesti koja doprinosi prevenciji protutržišnog ponašanja i podiže svijest o posljedicama protutržišnih praksi.

Koji čimbenici utječu na iznose kazni u vašim odlukama?

Kazne koje Ured izriče za povrede propisa o tržišnom natjecanju ovise o nekoliko čimbenika. Prema češkom Zakonu o zaštiti tržišnog natjecanja, prilikom određivanja visine kazne za poduzetnike te prilikom izricanja i određivanja duljine zabrane sudjelovanja u javnim nabavama, uzimaju se u obzir težina povrede, posebno način njezinog počinjenja i njezine posljedice, okolnosti pod kojima je povreda počinjena, ponašanje pravne osobe ili javnog tijela tijekom postupka pred Uredom te napori pravne osobe ili javnog tijela da otklone štetne posljedice povrede.

Kazne su općenito više za teške povrede, poput kartela ili zlouporabe vladajućeg položaja, koje su trajale dulje. Poduzetnici mogu utjecati na konačnu visinu kazne suradnjom s nama kroz pokajnički program i postupak nagodbe ili provedbom programa usklađenosti.

Nastojimo osigurati da izrečene sankcije budu što učinkovitije u ispunjavanju svoje svrhe. Zbog toga smo prošle godine objavili novu metodologiju kažnjavanja koja, između ostalog, povećava kazne za najteža protutržišna ponašanja, posebno za tzv. hard-core kartele o cijenama, podjeli tržišta, ograničenju proizvodnje i namještanju ponuda. Vjerujemo da će to ne samo ojačati odvraćajući učinak, već i povećati atraktivnost pokajničkog programa. Međutim, novi pristup još nije u primjeni. On će se početi primjenjivati na slučajeve u kojima su povrede počinjene nakon stupanja na snagu nove metodologije, dakle, nakon 1. siječnja 2024.

Namještanje ponuda i javna nabava

Namještanje ponuda u javnoj nabavi veliki je problem u cijeloj EU. Možete li podijeliti uvide iz nedavnih slučajeva koje je vaša agencija vodila te koje su se metode pokazale najučinkovitijima u otkrivanju i dokazivanju sporazuma o namještanju ponuda?

Koristimo razne metode za otkrivanje namještanja ponuda. Primjerice, uspoređujemo ponude ponuditelja kako bismo identificirali neuobičajene obrasce (npr. indeksiranje cijena stavki) ili karakteristike koje nisu standardne (npr. identični metapodaci) koji bi mogli ukazivati na moguće dogovore između ponuditelja. Analiziramo povijesne podatke, javno dostupne informacije o sudjelovanju dobavljača u prethodnim javnim natječajima koje bi mogle ukazivati na ponavljajuće obrasce, obraćamo pozornost na povezane ponude te surađujemo s drugim institucijama, poput tijela kaznenog progona. Također redovito obučavamo ključne osobe naručitelja koje mogu biti od velike pomoći u otkrivanju namještanja ponuda tijekom samog postupka nabave.

Postoje li industrije ili sektori u Češkoj Republici koji su posebno skloni namještanju ponuda? Ako da, kako postavljate prioritete u provedbi u tim područjima?

Određeni sektori skloniji su namještanju ponuda, posebice područja koja su povezana s određenim obilježjima, kao što su potreba naručitelja da potroši proračunska sredstva do kraja godine, strah od dugotrajnih postupaka javne nabave, prigovori ili revizije, nedostatak kontrole, posebice od strane naručitelja, te nedostatak poznavanja mjerodavnog tržišta. Ostali rizični faktori uključuju netransparentnost, neiskustvo naručitelja, mali broj ponuditelja, otežan ili nepostojeći ulazak na tržište, nepromjenjivu potražnju i ponudu, ponovljene natječaje, prisutnost sektorskih udruženja, identične ili jednostavne proizvode te minimalne ili nikakve tehnološke promjene itd.

Takvi sektori uključuju, primjerice, građevinarstvo ili transport i infrastrukturu, gdje je vrijednost ugovora obično visoka, a broj specijaliziranih ponuditelja ograničen. U tim područjima pridajemo posebnu važnost prevenciji, redovitom praćenju, otkrivanju i posljedično pravednom kažnjavanju poduzetnika.

Kako su tehnologija, uključujući umjetnu inteligenciju i analitiku velikih podataka, integrirani u pristup vaše agencije u otkrivanju dogovaranja u javnim natječajima?

U budućnosti namjeravamo integrirati moderne tehnologije, poput umjetne inteligencije (AI), u naše istražne procese te se kontinuirano educirati u tim područjima. Kako bismo mogli analizirati velike količine podataka, od siječnja 2025. osnovan je novi Odjel glavnog ekonomista koji će se detaljnije baviti ovim područjem.

Trenutno istražujemo i testiramo različite AI alate. Možemo očekivati da ćemo u budućnosti koristiti AI alate, primjerice, za prediktivnu analitiku, odnosno predviđanje mogućih kartelskih sporazuma na temelju povijesnih podataka i identificiranje rizičnih područja, ili za automatizaciju procesa, poput analize ponuda i cijena.

Nepoštene trgovačke prakse u lancu opskrbe hranom

Inflacija cijena hrane bila je značajan problem u mnogim zemljama EU-a. Kako češko tijelo za tržišno natjecanje osigurava pošteno tržišno natjecanje u lancu opskrbe hranom i koje ste konkretne mjere poduzeli protiv nepoštenih trgovačkih praksi?

Visoke cijene hrane mogu se smatrati vrlo socijalno osjetljivim pitanjem, budući da je konzumacija hrane osnovna potreba svakog pojedinca. U Češkoj Republici cijene hrane počele su naglo rasti krajem 2022. godine. U tom kontekstu vodile su se brojne rasprave o tome tko je odgovoran za tako nagli porast cijena hrane i je li zaista bilo objektivno potrebno tako značajno povećati prodajne cijene proizvoda u različitim dijelovima poljoprivredno-prehrambenog lanca.

Kao odgovor na navedeno, Ured je odlučio provesti skraćeno sektorsko istraživanje za pet odabranih proizvoda (sirovo kravlje mlijeko, maslac, piletina, kokošja jaja i pšenično brašno) kako bi brzo utvrdio dolazi li do narušavanja tržišnog natjecanja na tržištima ili segmentima tržišta za odabrane poljoprivredne i prehrambene proizvode. Istraživanje u odnosu na navedene proizvode nije ukazalo na  tržišne nedostatke niti na postojanje tržišne strukture gdje bi neki subjekt imao vladajući položaj.

Važno je napomenuti da istraživani sektori imaju izrazito jaka obilježja oligopola. Budući da se ta struktura tijekom promatranog razdoblja nije značajno mijenjala, a ipak je došlo do naglog rasta cijena, vjerojatnije je da je riječ o vanjskim čimbenicima koji su doveli do naglog povećanja troškova, nego o iznenadnoj tržišnoj deformaciji. Primjerice, na globalnom tržištu osnovnih sirovina, trenutačno bilježimo visoke cijene kakaa, koncentrata soka od naranče i, naravno, energije.

U području nepoštenih trgovačkih praksi, u drugoj polovici 2023. godine pokrenuto je sektorsko istraživanje kako bi se utvrdilo poštuju li subjekti obvezu sklapanja ugovora u pisanom obliku te obvezne ugovorne klauzule propisane češkim zakonom o zabrani nepoštenih trgovačkih praksi u lancu opskrbe hranom (ZNTP) nakon prenošenja europske direktive o nepoštenim trgovačkim praksama u lancu opskrbe poljoprivrednim i prehrambenim proizvodima.

Do sada je Ured pokrenuo ukupno 15 upravnih postupaka zbog povreda češkog ZNTP-a, od kojih je deset upravnih postupaka već riješeno. U sedam slučajeva izrečene su novčane kazne, dok su u tri slučaja prihvaćene mjere i postupci su obustavljeni. Upravni postupci vođeni su protiv subjekata u svim dijelovima poljoprivredno-prehrambenog lanca. Među najčešćim povredama utvrđeno je kašnjenje u plaćanju. Također, Ured je pronašao nedostatke u sadržaju ugovora, osobito u vezi s pružanjem povezanih usluga, kao što su marketing, promocija ili posredničke usluge.

Možete li pobliže opisati neki nedavni značajan slučaj u kojem je vaša agencija intervenirala u lancu opskrbe hranom kako bi spriječila zlouporabu vladajućeg položaja ili dogovaranje cijena?

Kao što je već spomenuto, najčešća povreda u nepoštenim trgovačkim praksama bila je kašnjenje u plaćanju. Međutim, jedan od značajnih slučajeva bio je slučaj Košík.cz, e-trgovine specijalizirane za prodaju prehrambenih i neprehrambenih proizvoda, gdje su ugovorni dokumenti bili nepotpuni – nisu sadržavali odredbe o predmetu i opsegu usluga koje će se pružati, cijeni tih usluga (ili načinu na koji se ona određuje) te procjeni troškova tih usluga.

Košík.cz je pregovarao s dobavljačima o tzv. „marketinškoj podršci“ i „marketinškom bonusu“, koji nisu bili jasno i nedvosmisleno definirani u kupoprodajnim ugovorima ili naknadnim ugovorima između dobavljača i kupca. Iznos novčane kazne, oko 73.000 eura, odražava, među ostalim okolnostima, i desetke pogođenih dobavljača. Poduzetniku Košík.cz je također naloženo poduzimanje korektivnih mjera kako bi svoje ugovore s dobavljačima uskladio sa zakonskim obvezama te dostavio te izmjene na odobrenje.

Neka tijela za tržišno natjecanje usredotočuju se na istraživanja tržišta i promicanje znanja o tržišnom natjecanju kako bi spriječila protutržišna postupanja prije nego što eskaliraju. Koju ulogu promicanje tržišnog natjecanja ima u vašoj provedbi poštenih trgovačkih praksi u prehrambenom sektoru?

Čak i kada se utvrdi povreda češkog ZNTP-a, Ured može odlučiti nepokrenuti upravni postupak i, nakon prethodnog ispitivanja tržišta, zaključkom obustaviti postupak. Međutim, preduvjet za takvo postupanje Ureda jest postojanje činjenica koje ukazuju da, s obzirom na značaj i opseg povrede ili prijetnju javnom interesu, način na koji je povreda počinjena, njezine posljedice, okolnosti pod kojima je došlo do povrede ili ponašanje subjekta nakon povrede, postoji mogućnost da se cilj koji bi se mogao postići upravnim postupkom ostvari na drugi način (što omogućuje članak 9. stavak 3. češkog ZNTP-a).

To može biti slučaj kada još nije došlo do povrede u smislu nepoštene prakse između kupca i dobavljača ili kada je povreda bila vrlo ograničenog opsega. U takvim slučajevima, nema potrebe za provođenjem opsežnih istraga, a poduzetnik može poduzeti mjere kako bi brzo uklonio moguće nepravilnosti. U takvim slučajevima, Ured može primijeniti ovaj alternativni postupak i nepokrenuti upravni postupak.

Alternativna rješenja, poput predlaganja mjera i obveza, također su sadržana u češkom ZNTP-u. Prednost predlaganja mjera i obveza leži u primjeni manje formalnog (i administrativno manje zahtjevnog) postupka u odnosu na redovan upravni postupak koji bi mogao rezultirati konačnom odlukom o novčanoj kazni. Ovakav pristup osobito je koristan kada se želi brzo ukloniti nepravilnost i ponovno uspostaviti pravedan odnos između dobavljača i kupca.

Nadalje, članak 8. stavak 6. češkog ZNTP-a predviđa tzv. postupak nagodbe. Glavna svrha postupka nagodbe jest pojednostavljenje upravnog postupka i ostvarenje povezanih ušteda, kako na strani Ureda, tako i na strani prekršitelja. Drugim riječima, bit nagodbe je da kupac prizna da je počinio povredu (i time se de facto odriče određenih prava koja bi mu inače pripadala u redovitom postupku), što Uredu štedi vrijeme i resurse. Na nagodbu potiče i češki zakon (ili Ured) pa u takvom slučaju omogućuje smanjenje kazne od 20 %.

Od ukupno 10 predmeta iz područja nepoštenih trgovačkih praksi, kako je navedeno u odgovoru na prethodno pitanje, 3 su okončana prihvaćanjem obveza, dok je 7 predmeta okončano izricanjem novčanih kazni u postupku nagodbe. Kao primjer promicanja tržišnog natjecanja, ističemo također slučaj BILLA, koji je vođen temeljem zakonodavstva koje je bilo na snazi prije prenošenja europske direktive o nepoštenim trgovačkim praksama.

Češka Republika bila je jedina zemlja EU-a u kojoj su cijene hrane nedavno pale. U kojoj mjeri smatrate da su provedba propisa o tržišnom natjecanju i regulativa pridonijele ovom trendu?

Kao što je ranije spomenuto, sektorsko istraživanje provedeno na pet odabranih prehrambenih proizvoda nije otkrilo tržišne nedostatke koji bi mogli utjecati na cijene hrane. Pad cijena hrane događa se u trenutku kada je inflacija u zemlji značajno usporila.

Konkretno, analiza je pokazala da najveći udio u konačnoj potrošačkoj cijeni pet promatranih osnovnih prehrambenih proizvoda obično snose primarni proizvođači. Međutim, oni također imaju i najveće troškove povezane s proizvodnjom, bilo da se radi o ljudskom radu, hrani za životinje, gnojivima, poljoprivrednoj mehanizaciji, gorivu ili energiji. Komercijalne marže prerađivača i trgovaca su na sličnim razinama (izraženo u apsolutnim iznosima), ali su generalno nešto povoljnije za trgovce.

U slučaju rasta troškova u poljoprivredno-prehrambenom sektoru, maloprodajni sektor najbrže i najfleksibilnije reagira, prenoseći povećane troškove na potrošače. Za razliku od proizvođača, prerađivača i drugih dijelova lanca opskrbe, trgovci nisu vezani dugoročnim ugovorima, što im omogućuje brzo prilagođavanje cijena u skladu s trenutačnim tržišnim uvjetima.

Međutim, učinci regulative nepoštenih trgovačkih praksi na cijene hrane mogu biti samo neizravni, budući da odjel Ureda za nepoštene trgovačke prakse nadzire odnose između kupaca i dobavljača. Ako ponašanje poslovnih partnera ozbiljno odstupa od dobre trgovačke prakse, ako nije u skladu s dobrom vjerom i savjesnim i poštenim postupanjem te ako jedna ugovorna strana takvo ponašanje jednostrano nameće drugoj, tada se ono smatra nepoštenom trgovačkom praksom. No, cijene, marže i troškovi nisu u fokusu Ureda pri reguliranju poljoprivrednog sektora.